未富先老考验中国养老保险制度

Martin

　　□安华

　　发展现状

　　新中国成立以来，我国的养老保障制度经历了多次制度变迁。从大的方面看，可以分为三个基本阶段：一是新中国成立至上世纪80年代中的“传统体制”阶段；二是上世纪80年 代中至 90年代中的“社会统筹”阶段；三是上世纪90年代中至今的“统账结合”阶段。

　　2005年12月，国务院发布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(以下简称《决定》)。《决定》要求，为与做实个人账户相衔接，从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。

　　同时，按照新的基本养老金计发办法，《决定》实施后参加工作、缴费年限累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时，城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。

　　目前，在我国的城市，已经建立起多层次、多元化的养老保障体系，从大的方面来讲包括：家庭养老保障、社会养老保险、商业养老保险和社会救助。家庭养老保障是老年生活保障体系中最基本的一个层次，是没有退休金收入的老年人的主要生活依靠。社会养老保险目前还是一种职业关联型的社会保障制度，只有参加工作并履行了缴费义务的人才能领到退休金。目前社会养老保险包括三个层次，即基本养老保险、企业年金和个人储蓄性养老保险。1999年，我国将基本养老保险的覆盖范围扩大到外商投资企业、城镇私营企业和其它城镇企业及其职工。2002年继续将覆盖范围扩大到城镇灵活就业人员。2003年底，全国基本养老保险参保人数达到15506万人，其中参保职工11646万人。全国社会保障基金积累资金达到1300多亿元。社会救助层次主要建立了城市最低生活保障制度，为收入低于最低生活标准的老年人提供生活救助。

　　存在问题

　　养老保险面临巨大财务压力

　　发达国家一般是在经济发展到一定水平后才进入老龄化社会，而我国进入老龄化社会时，人均 GDP仅为1000美元，属于“未富先老”。

　　从目前全国各地的养老金收支情况看，许多地区动用了全部个人账户资金，也就是说，即使在“空账运行”的情况下都一直收不抵支，且年度赤字规模持续扩大，只能依靠各级政府的财政补贴。这种资金上的巨大缺口使得目前确定的“统账结合”的养老模式基本上不可能实现。养老金面临严峻的隐性债务危机和当期支付的财务危机。

　　2002 年中央财政补贴社会保障资金 408.2 亿元。2003年养老金当期支付缺口全国已扩大到500多亿元，个人账户的空账已达到4800亿元。据测算，到2033年老龄化高峰期，当期支付缺口将达到4400多亿元，空账14万亿元。

　　养老保险覆盖面窄

　　到 2003 年底，全国参加基本养老保险的人数为 15506 万人，相当于城镇人口的 30%，其中：参保职工 11646 万人，参保职工人数相当于城镇就业人口的 45%。可见，养老保险的覆盖面及其有限。社会保障制度如果不能覆盖到社会中的绝大多数人，就不能称为真正意义上的社会保障制度，未纳入社保体系的公民的养老问题缺乏有效的经济来源。

　　养老金待遇偏低

　　在与国外养老金替代率的对比中，我们发现，我国的养老金替代率是比较高的，于是一些专家就呼吁降低养老金替代率，进而降低缴费率，以此来为多层次的养老保险体系让出发展空间。但是，如果仔细研究就会发现，由于受长期计划经济的影响，我国居民的工资水平普遍偏低，所以我国的基本养老保险待遇只是名义替代率高，但实际替代率却不高，甚至是很低。

　　据上海市劳动保障局的初步统计，退休职工每月的养老金平均在1000元左右，最少的每月在700元左右；这样的养老金水平仅能维持最基本的生活，并不能满足老年人其它方面的需求。

　　养老基金保值增值困难

　　目前，我国的社保基金分为统筹基金、个人账户基金和全国社保基金。前两者归地方管理，存入财政专户，利息收入是惟一的增值收益，只有全国社保基金进行了真正意义上的投资。扣除了通货膨胀的因素外，社保基金的盈利情况并不令人满意。所以，需要在确保基金安全的前提下，为养老基金寻找新的收益率较高的投资渠道。

　　家庭保障功能弱化

　　在我国社会保障机制尚不健全和完善的条件下，家庭养老起到了社会稳定器的作用。然而，随着社会工业化、城市化的发展以及计划生育政策的实施，家庭的规模及结构发生了很大的变化，出现了“四二一”核心家庭，年轻一代的子女上面有四个老人，下面还有小孩，而且自己还要买房子、生活、看病、积累自己的养老金，负担很沉重。所以，依靠子女提供经济支持的传统家庭养老受到了很大的挑战。

　　政策建议

　　充分发挥家庭养老保障的作用

　　社会保障与家庭保障相结合应当成为一项原则，将家庭保障作为整个社会保障制度安排的基础。完善《老年人权益保护法》等相关法律制度，用法律和道德双重标准规范人们孝敬老人、赡养老人的行为，使传统的家庭保障功能得到恢复和强化。

　　妥善协调养老保险缴费率、投资收益率和收入替代率之间的矛盾

　　养老金的待遇水平，即收入替代率取决于基金积累的规模，而养老基金的积累规模取决于缴费基数、缴费率和基金的投资收益率。

　　当养老保险出现财务困难时，通常采取的措施有三种：一是提高缴费率，二是降低替代率，三是提高缴费率与降低替代率相结合。提高缴费率会增加企业和职工的缴费负担，企业和职工的缴费积极性下降，导致养老保险的扩面工作举步维艰。降低养老金的收入替代率也存在弊端。由于福利刚性，养老金能升不能降，一旦替代率降低，就会导致职工的不满，进而失去对养老保险制度的信任和信心。因此，协调三者之间矛盾的突破点在于提高养老基金的投资收益率上。国家应该在确保基金安全的前提下，拓宽养老基金的投资渠道，提高其投资收益率。可以借鉴国际经验，在养老基金的投资风险组合中加入海外投资和实体经济投资，以此来提高养老基金的投资收益率。

　　建立多层次多元化的养老保障制度

　　建立多层次多元化的养老保障制度是当前国际养老保障的发展趋势。

　　所谓多层次是指养老保险制度的多层次性，例如，世界银行所倡导的“三支柱”式的养老保险制度目前已经在很多国家得到落实，我国目前也正向这个方向发展。作为第一层次的基本养老保险，我国采取了统账结合的模式。第二层次在我国目前以企业年金的形式出现，但是发展程度还很低，覆盖的人群非常有限，操作中还有很多问题需要规范。第三层次的个人储蓄养老保险近些年发展迅速，说明了居民的保险意识不断增强。

　　所谓多元化的养老保障制度，是指资金来源多元化、保障方式多样化、正式制度与非正式制度相结合的养老保障制度。国家虽不能将非正式的社会保障纳入正式的制度安排，却应当积极引导并发挥各种非正式制度安排的作用，正式制度安排与非正式制度安排的有机结合，将放大整合社会保障体系的效能。

　　目前，在美国等发达国家实行的反向抵押贷款制度值得我们借鉴，它是通过老年人将自有住房抵押给金融机构，金融机构按月给老人支付养老金，直至老人去世，银行将老人的住房收回，然后在二级市场出售，回笼资金。通过住房资产的提前变现，为老人提供了一笔数额可观的养老金作为现有退休金的补充，提高了老人的生活质量。

　　此外，一些国家建立的非缴费型的养老保险制度也值得我们借鉴，对解决弱势群体的养老保障问题提供了新的思路。

　　做实个人账户，增加制度的可持续性

　　我国实行的社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度，由于个人账户的管理权与统筹账户的管理权都在省级社保部门，在实际操作中，特别是在社会统筹资金出现支付困难的时候，很难保证个人账户资金不被挪用，用来填补统筹资金当期支付的缺口，这就使得名义上的分账管理变成了实际上的混账管理。为了从根本上杜绝混账管理的行为，必须将养老保险个人账户与统筹账户由不同的部门分别管理。

　　此外，国家要采取有效措施解决养老保险的隐性债务问题，养老保险制度的转轨成本只能由政府承担，至少是政府要承担大部分的责任。

　　政府可以通过国有资产的减持、政府财政的转移支付和全国社保基金投资收益来弥补隐性债务。通过减少个人账户的规模，减轻现期做实个人账户的资金压力，使这部分债务在一个较长的时期内得到逐步消化。最终实现个人账户的真正积累和统账结合模式的真正实现，为养老保险的可持续发展建立长效机制。