中国养老保障体制的转身

Martin

　　“按照规定，事业单位的人退休后到手的退休收入基本等于在岗时的工资，我们退休金拿得算高的。”吴佩珍欣喜地说。还有一年就要退休的她，现在上海市徐汇区一家市立重点小学当老师，每月收入3500元左右。而她在当地一家大企业里担任高级工程师的丈夫，虽然月薪有6000多元，但“退休后的工资按照现在的标准来算才1000多元，比我低多了”。

　　养老金的标准由于所在单位性质的不同而被拉开差距，在上海算不上什么新鲜事。由于有城保、镇保（小城镇社会保险，针对失地农民）和农保这三张网的存在，这个地区的绝大多数人——包括农民，至少都可以对“养老”抱有一定程度的憧憬。

　　两个月前，上海市政府下发了《上海市社会保障“十一五”规划》通知，要求到2010年，上海“城保”、“镇保”、“农保”等各类基本社会保险参保总人数达到1150万人左右，市民享有各类基本社会保障权益人数的比重达到98％左右，而农民工参加社会保险人数达到350万人左右，覆盖面不低于90％。

　　“基本社会保险应该是低平台、广覆盖的。对于城保、镇保和农保，上海的考虑是发展镇保，完善城保，最终取消农保。”这是上海市3年前就基本确定的社保改革的大方向，如果不是因为2006年的社保基金案，目标或许会提早实现。

　　但上海的个案并不代表整个中国。

　　被“分割”的养老网

　　2007年11月29日，劳动和社会保障部首次发布的《近年来我国社会保险基本情况》显示，目前中国城镇参加企业基本养老保险的覆盖率达到76%，但“农村养老保险的推进比较缓慢，覆盖面还比较小”。据有关统计，占中国总人口70%的农民，只享有社会保障支出的10%左右，而占总人口30%的城市人口却享用将近90%的社会保障支出费用。

　　而一组来自2007年两会的数据则显示：从2000年到2005年的6年间，机关、事业单位的退休金年均增长13.07%和11.48%，同期企业退休职工的收入年均增长仅有6.92%。为此，自2005年年中开始，国务院向全国近4000多万企业退休员工做出“养老金连涨3年” 的承诺，这一承诺到2007年又再一次被重申并提高标准。

　　一面是城镇企业与机关事业单位退休养老金差距过大，一面是基本养老保障还没有实现城乡“全覆盖”，再加上不同发展水平地区的经济不平衡，中国的养老保险体制在国家财力有限的情况下，不得不面临诸多尴尬。

　　“中国从社会保障体系的建立开始，就侧重于城市；在城市，又侧重于全民所有制部门，即国有的企事业单位和行政部门。”中国社科院经济研究所赵人伟研究员认为，这种状况固然与当时的经济发展密切相关，也因城乡二元分割的政策因素以及长期以来个人福利的“单位化”倾向而得到强化。

　　上世纪60年代中期以前，中国的城镇社会保障体系是被列入中央统收统支范围的重要一项，农民则依靠土地实现自身保障。但“文革”的发生打破了国有部门当中企业的正常缴费机制，使得一体化的社会保险制度无法正常运转。因此，当时的财政部不得不于1969年2月发出有关通知，要求“国营企业一律停止提取劳动保险金”，所有劳保开支在营业外列支。

　　原本具有很强互济性质的社会保险被“微观化”为企业保险和单位保险，单位化的分割使得前者在很长一段时期内丧失了统筹职能，这不仅加大了单位之间在保险待遇上的苦乐不均，而且恶化了职工在养老金筹资和给付上的代际冲突。

　　此后随着经济状况的恶化，由政府包揽的福利开支开始难以为继，在统收统支的承诺无法兑现的情况下，为了应对支付危机，政府逐渐把责任放给了企业或单位，“单位办社会”的现象开始盛行。

　　尽管进入80年代，对社会保障体制改革的探索已经开始，但上述“政府缺位”状况直到上世纪90年代才得以改观。1993年的中共中央十四届三中全会首次将社会保障体制同现代企业制度、统一的市场体系、宏观调控体系、收入分配制度并列为构筑我国社会主义市场经济框架的重要组成部分，并提出“社会统筹与个人账户相结合”的模式。

　　1997年，国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（以下简称《决定》）肯定了这一模式，并要求其他试点模式都要逐步向这一模式过渡。这标志着一种新的养老保险制度正式开始在全国实施。

　　转轨浮现隐性债务

　　社会统筹与个人账户相结合，简称“统账结合”模式，从筹资模式的角度，也称为部分积累制或混合模式，即，在退休人员的养老金中，一部分来自于现收现付的筹资方式，一部分来自于完全积累式的筹资方式。

　　“这种模式一方面部分地保留现收现付体制下个人收入在代际之间进行再分配的功能，另一方面又能部分地发挥完全积累制下对人们劳动和缴费的激励功能。”在大多数专家看来，它既能够缓解现收现付体制下因福利刚性所带来的支付危机，又能够克服完全积累制下个人退休收入过度不均的弊病。

　　但任何改革都不可能不付出代价，按照从现收现付制向部分积累制转变的原则，在新体制建立以前已经发生的养老金费用，以及在职职工已有工作年限所应积累的养老金，应该另外寻找筹资来源；否则，现有职工就必须承担两代人的养老费用。“这笔要支出的养老费用，并没有列入政府公共开支的计划，而是隐含在对未来福利的承诺之中，所以被人们称之为隐性养老金债务。”赵人伟在一份报告中指出。

　　根据世界银行的推算，我国1994年隐性养老金债务占当年GDP（43798.8亿元）的46%～69%，即20147亿～30221亿元。在中国养老金个人账户的发祥地上海，根据当地社科院研究员左学金、周海旺的测算，从1995~2014的20年间，新的退休金计划都有大量盈余，但2015年后养老基金的赤字将迅速增长，在2025~2034年前后达到峰值。新旧养老体制过渡的全部“社会负债”总额为1840亿元，大约相当于该市1994年国民生产总值的2/3。

　　这些社会债务，按照1997年国务院《决定》的规定，是应该由社会统筹基金来消化的，换句话说，中央和地方政府财政应该为此买单，但近10年以来，政府并没有明确承诺自己是转轨成本的承担者，也没有将明确的偿还计划公之于众。

　　因此，在实际操作中，虽然个人账户在产权上归个人所有，但由于退休人员急剧增加，社会统筹部分的基金无法满足退休金的支付需求，所以各地都采取了挪用个人账户基金去支付退休金的办法，使个人账户的基金处于“空账”状态。按照媒体此前的报道，截至2005年底，国内个人账户“空账”已达到约8000亿元，并以每年约1000亿元的规模迅速扩大。

　　“空账”问题被曝光之后，社保基金管理部门终于打破沉默，表态要求做实个人账户，并将社会统筹与个人账户分别管理，不得挪用个人账户资金。“做实个人账户主要靠中央政府和地方政府来埋单，其中中央政府埋单的部分份额较大，将由全国社保基金理事会集中管理。”全国社保基金理事会投资部主任李克平表示。

　　据了解，截至2006年底，已有辽宁、吉林、黑龙江、上海等11个省区市开展做实个人账户试点，共做实个人账户资金485亿元。

　　养老金的三支柱

　　事实上，在大多数专家看来，上述隐性债务的产生，与目前我国养老金过于单一的结构和层次不无关系。

　　1997年改革之初，政府就将养老保险明确地区分为基本保险和补充保险（或叫辅助保险）两部分。基本部分满足普遍需要，体现公平性；补充部分满足一部分人较高的需要，体现差别性。但在实践中，前者由于含有政府强制性的成分而进展迅速，后者却因缺乏激励而远远滞后。

　　劳动保障部近期透露：1997~2006年，企业职工基本养老保险基金征缴收入年均增长17%，其中近3年来年均增长20%。2006年全国基本养老保险基金总收入6310亿元，比上年增长24%；与此同时，2006年底企业年金的基金规模仅有910亿元，不到前者的1/7。

　　中国保监会主席助理陈文辉也承认，受城镇化水平低、经济社会发展不平衡等多种因素的制约，目前团体养老保险、企业年金等补充养老金体系还难以惠及广大的社会群体。

　　“我国养老保险体系中，迄今仍然是国家的基本保险在唱独角戏。”赵人伟认为。

　　正因如此，政府才不得不承诺在某种程度上超出一般标准的基本养老保险，并在短期内跟随物价不断做出政策性调整。这些承诺和调整，反过来又对长期的制度设计和可持续性支付造成很大压力。

　　有鉴于此，参考世界银行的经验，陈文辉特别指出，应适当调整我国多支柱养老金体系的划分范围，除了社会统筹和个人账户外，政府鼓励的、单位和个人自愿购买的养老金，包括团体养老保险、企业年金和个人养老年金等，应该成为第三支柱。

　　据了解，早在2004年标准企业年金制度出台之前，全国部分地区如深圳和上海，都先后建立了地方补充养老制度，又称为地方企业年金，几年下来，已经积累到相当的规模。如上海的企业年金到2005年底就已积累到100亿元左右。

　　这些资金的管理，当时均保留在各地的社保部门手中。集保费征收、基金管理、投资运作等多种职能于一身的政企合一的方式，容易使年金发生被挪用或非法投资于房地产、股市领域的情况。自2006年下半年上海社保基金案以来，企业年金一度成为敏感和复杂的话题。

　　当年9月初，劳动和社会保障部发出通知，要求当前由地方社保机构保管的所有企业年金基金，在2007年之前交由专业基金管理机构管理。但已经流入市场的企业年金，由于涉及各方利益，清理起来并不是一件容易的事情。

　　正因如此，在当年10月底出台的《上海市社会保险基金财务管理办法》中，虽明确将社保基金纳入财政专户，却为企业年金留下了一个尾巴。

　　立法：在“安全”和“可持续性”之间

　　中国的渐进式改革一直遵循这样一条逻辑，以增量带动存量。

　　政府官员和学者们普遍相信，只有在解决了“安全”的问题之后，企业年金和其它补充保险才可能健康地发展，从而为基本养老保险提供未来三四十年内腾挪转型的空间。

　　2007年12月初，劳动和社会保障部公布第二批24家企业年金基金管理机构名单，企业年金的市场化运营进入一个新的起点。据了解，下一步，大量个人账户的养老基金也将实行市场化运营，这部分基金数量不会小于企业年金。

　　而作为我国养老保障体制的重要补充——个人缴纳商业养老金制度，有望通过论证在税收优惠政策上获得突破，并进而在上海实行试点。来自上海保监局相关人士的消息是，受中国保监会委托，该局正在进行“个人延税型养老保险运营机制”的研究项目。

　　据悉，这样一个项目主要涉及上海金融办、上海的税务部门、商业养老金公司以及相关企业等多方共同参与论证。相关人士表示，这一项目的论证启动，将借鉴美国的401K特殊个人养老年金计划。

　　“养老保险改革应更好地权衡现在和未来，然后做出更好的制度设计，如果过于迁就现状，可能管得了临时问题，管不了长远问题。”上海社会科学院副院长、经济研究所所长左学金在接受媒体采访时表示。

　　对养老金的政策关注，经历了一个从重收益性到重安全性，再到重可持续性的过程。1997年以前，政策规定社保基金的结余可以用来增值，方式之一是购买国库券和国家银行发行的债券，方式之二是委托国家银行、国家信托投资公司放款。此时，社保基金的收益性是政策关注和强调的重点。

　　1997年国务院发布《决定》明确规定“基本养老保险基金实行收支两条线管理，要保证专款专用，全部用于职工养老保险，严禁挤占挪用和挥霍浪费。基金结余额，除预留相当于两个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。”至此，政策的天平偏向了养老保险基金的安全性，忽视了其收益性。

　　无论从安全和可持性的角度来看，“社保基金都是一个新事物，其法人性质特殊、财产性质特殊、管理性质特殊、监管模式特殊，应该为之单独立法，通过法律明确社会保障基金的正式法人地位、法人名称、法人性质”，中国人民大学社会保障研究所所长李绍光这样认为。

　　据了解，多年来争议颇多的《社会保险法（草案）》终于在去年11月28日在第197次国务院常务会议上获得原则通过。尽管回避了诸多涉及利益再分配的敏感问题，但这一草案的通过，至少向中国社会保险“基本法”的出台迈出了重要一步。