贾康：财税体制改革大思路

朱业胜

贾康：财税体制改革大思路

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文/贾康（财政部财政科学研究所所长）

1993-1994年，以分税制结合转移支付理顺了中央与地方的分配关系，被认为是新中国成立以来规模最大、范围最广、内容最深刻的一次财税改革。1998年后，我国又实行财税体制多项改革。20多年来，我国财税体制改革取得诸多成绩，但也存在一些问题，尤其是2008年金融危机之后，外部环境的波动和国内经济形势加剧了深化财税体制改革的必要性和难度。

财税改革：未来体制改革突破口

我国经济持续30多年高速增长，与财税改革的推进密不可分，在几轮重大的经济体制改革中，财税都成为先行者和突破口。财政体制是政治、行政和经济体制的联结点，我国社会经济发展中面临的新情况、新问题、新矛盾，均直接或间接与财政关联，都需要配套于全面改革来加以解决，并在深化财税改革中服务全局。目前，我国仍处于可大有作为的战略机遇期，也处于矛盾凸显期和改革深水期，财税改革任务紧迫。中央明确把加快改革财税体制和全面深化财税金融体制改革放到了为我国经济结构调整和产业转型升级可持续发展提供政策支持、制度供给和发展动力的战略高度。

当前，我国财税体制运行中存在的突出矛盾和问题主要有：

政府和市场在资源配置中的地位、作用不清，财政职能存在缺位、越位、错位情况。

政府间责权划分不够合理，不够清晰。

中央与地方之间、省以下各级政府之间职责、事权、支出责任界定缺乏明晰化、可操作的一鉴表与明细单。地方税体系建设严重滞后，地方政府缺乏稳定的收入来源，省以下并未真正进入分税制状态。另外，转移支付总量过大，且存在一定程度的不规范、不合理问题。

政府收入体系也存在结构性问题。

政府收入总量中可统筹的公共财政收入比重偏低，规范程度不足。税收总量中间接税收入比重偏高，直接税制度建设滞后于经济社会发展的客观需要。

预算体系部门色彩明显，制衡机制较弱。在全口径政府收入中，除政府公共预算可以统筹使用外，不能统筹的政府性基金、社保和国资预算等三项均具有明显的部门色彩；预算透明度不高，不利于预算监督和发展绩效考评与问责制。预算的编制、审议、执行、监督各环节之间的制衡机制不强。

财政支出结构不够合理，行政管理费支出居高不下，严重挤占了其他必保支出。推进基本公共服务均等化所需资金有待加强投入力度。支出绩效方面目前仍未形成统一的评价体系，支出结构的优化有待配套改革打开操作空间。

财政其它相关领域的矛盾与问题也较为突出。

地方债务管理制度严重欠缺，政府债务风险增大。财税基础信息缺失，亟待有效构建全国性的信息系统。

国有企业改革与国有资源管理存在多种不足与缺陷。国家资产负债表的规范编制仍然处于“空白”状态。亟需整体考虑企业、市场、政府宏观调控体系等诸多方面，在“顶层规划”指导下，大力推进配套改革。

财税改革的思路和方向

从财政体制改革的大思路看，应该在省直管县和乡镇综合改革的基础上，继续推动财政体制扁平化改革，争取使五级财政框架扁平化到三级框架。这是贯彻落实省以下分税制以及健全完善市场经济体制等相关改革的前提条件。在“三级框架”内，按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，配之以中央与省两级自上而下转移支付加必要的横向转移支付，构建起财权与事权相顺应、财力与事权相匹配的财税体制。

当前和今后的税制改革应按照“稳定税负，扩大税基，优化结构，合理分权”的原则，理顺政府、企业与个人的分配关系。

“营改增”之外，资源税、消费税的改革和房产税试点的扩大，应当成为重点，并积极探讨环境税制改革和推进主要针对基础能源品理顺比价关系与价格形成机制的“价税财联动”改革。

下一阶段的财税改革要在全面服务于经济、政治、社会、文化、生态各领域改革的基础上，在调整优化分配结构特别是合理界定政府职能、理顺政府间财政关系、改革税收制度、优化支出结构、强化预算管理、规范政府债务、健全信息系统等方面深入推进。

同时，加强财税改革与价格、土地、金融等项改革的配套联动。在当前整体市场经济体系正在确立的条件下，地方财政改革不应再侧重于寻求建立过渡性制度模式，而应大力推进实质意义的分税分级财政建设。改革的重点并不是简单地缓解财政收支矛盾，而是要为收支规模随经济社会发展的正常扩大和收支平衡构造长期有效的制度条件。

现行营改增的“1＋7”试点行业只涉及原营业税覆盖的交通运输业、文化体育业、服务业和转让无形资产税目的部分内容，而建筑业、金融保险业、娱乐业、销售不动产和其他生活性服务业等改革难度相对较大的行业还没有纳入改革范围。

考虑到减缓财政减收压力的需要和国税管理能力的限制，未来涉改行业的营改增选择在全国范围应该分步推进。但是，如能尽快在全国范围内推进更多服务业的改革，可相应较快打通增值税抵扣链条，有利于解决营改增后部分行业的抵扣面不足和税负增加问题。因此，建议对未来涉改行业采取“两步走”的策略，即将铁路运输、建筑业、邮电通信业、销售不动产和旅游业等服务业作为第一步改革对象，并对上述行业全部实施营改增，不再分地区和分行业进行。其后的第二步，则是将适合实施简易征收方式，并与现行营业税征收方式类似的金融保险业和生活性服务业等，作为最后的改革对象。

同时，未来需要对增值税的多档税率进行减并。在营改增推进过程中不能再新设税率档次，在全行业推行增值税的过程中，对涉改行业直接实行17％的增值税基本税率和重新调整后的优惠税率水平。

从目前国务院发展研究中心为十八届三中全会提交的“383”改革方案可以看到，未来的财政体制改革的一种可选方案，是采用中央进一步集中部分事权，并重新设定中央税与地方税以划分中央与地方财权的做法。这正体现出利用营改增“倒逼”的契机，对中央与地方财政关系进行全面优化调整的意图。

营改增改革是当前税制改革的重头戏和未来推进配套改革的重要契机。我们应在总结现行营改增试点改革经验的基础上，通过全面了解和掌握未来涉改行业情况，系统设计相关行业增值税制度，尽快提高和增强征管能力，配合全局加速营改增的深化改革、制度转换。

加强财税改革同其他改革的配套

财税制度改革需要有一系列的配套改革。当前，需要市场发挥资源配置作用的领域仍然存在政府干预过多问题，金融制度亟待创新，土地制度的改革思路需要理清，其涉及的有关法律、法规应加快完善；资源、能源等基础产品的比价关系和价格形成机制亟需理顺。解决这些问题，要纳入与财税改革互动、配合的整体方案设计。

在改革新阶段，必须坚持大力推进将企业、市场、政府宏观调控体系等方面整体协调的配套改革。在财税改革的进一步推进过程中，我认为，亟需推进以下几方面的配套改革：

价税财改革联动。

以资源税改革覆盖煤炭为契机，加快能源、资源价格改革步伐，更好地发挥价格信号（比价关系和价格形成机制）在资源配置中的引导作用。按“从煤到电”路径重点推进电力部门配套改革和电价形成机制改革，强化市场导向下的竞价、竞争（包括配电领域的服务外包），工业、商业和民用三大类别电价仍可有所区分，逐步合并工、商用电价，民用电价采用阶梯电价，鼓励居民错峰用电，形成激励5千多万家市场主体、10多亿居民节能降耗的长效经济杠杆。

建立完备的财税信息数据系统。

首先要加快建立财政、国税、地税三家统一的财政收支系统，实现三家信息联网，在此基础上，建立全国统一通用的人、企业、政府、社会机构等社会经济主体的标准化唯一代码制度，各部门采集与其职责相关的与上述主体相对应的地、房、股、债、税等客体的基础性原始信息，建立本部门全国大集中、全覆盖的专业信息系统；进一步形成全国性、综合性多边法定信息互通共享平台，既互通信息，又有限度、受约束、可控制。

积极深化行政体制改革。

按照三级政府级次、三级财政的框架来推进行政体制改革和财税体制改革。同时，制定中央、省、市县三级政府职责、事权划分的规则和支出责任明细单，改进优化政绩考核指标。

深化土地制度改革，建立良性循环的土地财政模式。

全面健全城市、农村土地所有权、占有权、使用权、出让权和相关权益变动制度，理顺城镇化过程中从土地开发开始的不动产形成、交易、持有、税收调节全流程，以及相应的税费和利益分配制度

加快金融改革，与财税改革配套联动。

加快存款利率市场化步伐，以建立存款保险制度与发展一大批中小银行相匹配，构建防范金融风险向财政风险转化的防火墙；降低资本市场税费总体水平，形成抑制短期投机、鼓励长期投资的稳定机制；加强反洗钱制度建设，对大额现金交易强化控制。（完）

文章来源：CF40人论坛（节选有删减，未经作者审阅，本文仅代表作者观点）

文章编辑：马文霄；孟文博