徐林：城镇化重点是改革与完善体制机制（下）

朱业胜

徐林的这两篇文章非常重要，很多投资机会就蕴藏在这里面。好好学习领会中。

徐林：城镇化重点是改革与完善体制机制（下）
http://special.caixin.com/2013-05-14/100527451.html

2013年05月14日 08:04 本文来源于 财新网

财新记者霍侃 于宁

突破二元结构

保障人民随着就业岗位变化而自由流动和迁徙的权利

　　财新记者：农业转移人口市民化的难点是城乡二元的户籍制度。如何有序推进？小城镇、中小城市和大城市的政策安排有什么不同？

　　徐林：农民工市民化是城镇化的核心所在，就是要让那些已经在城镇就业的农民工能够在自愿基础上成为拥有城镇户口的居民，并享受与城市居民同等的公共服务。实现这个目标，需要对现行户籍制度作进一步改革，总的方向是进一步放开各类城市和城镇的落户条件，这不仅涉及农民工落户问题，也涉及到日益增加的城市间人口流动问题。

　　考虑到中国2亿多农民工分布在小城镇和中小城市的比例只有一半左右，另一半分布在直辖市和省会城市等大城市和特大城市，不同规模的城市都必须为农民工落户创造条件。由于不同规模城市所面临的问题和压力有所不同，允许不同规模城市设置差别化的落户条件，可能是一种必要的过渡，大城市以上的城市落户门槛可以高一些，中小城市的落户门槛相应低一些。这不意味着大城市和特大城市就可以把农民工落户的大门关上。应该看到，对任何一个城市而言，由于居民收入层次不同，需求层次多样，需要各个层次的劳动力，如果大城市只对高级白领放开，很多城市一般性服务岗位就没人干了，城市居民也会感到十分不便。生活在大城市的人一到春节等节假日，就面临无人送水、无人送快递、餐馆缺服务员、菜市场无人卖菜等诸多不便，应该说与现行户口制度导致的农民工不能落户有密切的关系。

　　从完善社会主义市场经济体制的要求看，妨碍人口这一重要生产要素在全国统一市场内自由迁徙和流动的户口制度，一定会扭曲生产要素的配置，降低资源配置的效率，必须最终完全取消。美国学者布莱恩•贝利在其著作《比较城市化》书中，对比分析了以色列和南非在应对人口大规模潜入城市所采取的不同做法，以色列主要运用综合的经济社会和平衡的城市网络来应对人口大规模迁入城市导致的不适应，而南非采取的是隔离和控制政策，也就是臭名昭著的种族隔离政策。经过对比具体措施发现，我们目前的户籍制度，类似南非的种族隔离制度。站在人的权利保障等更高层次看，经过30多年的发展，我们的国家和政府没有理由不付出努力，来更好地保障人民随着就业岗位变化而自由流动和迁徙的权利。

　　财新记者：学术界普遍认为，目前中国的人口红利已经接近尾声，接下来将在逐步进入老龄化社会的阶段继续推进城镇化。劳动力增长放缓，是否会对城镇化带来挑战和制约？

　　徐林：学术界越来越多的人认为，中国劳动力供给已进入所谓“刘易斯区间”，特别是随着人口老龄化的加速，人口红利开始减弱。这一变化带来的主要问题是农村富余劳动力的减少，还有由此导致的劳动力成本的上升。老龄社会的到来，还会导致未来储蓄率下降等问题。这使得建立在劳动力成本比较优势基础上的产业结构将面临较大的升级压力。如果产业结构不能顺利升级并形成新的比较优势，非农产业发展的空间将受到限制，城镇化的速度会下降甚至逆转。

　　此外，储蓄率下降也可能导致资金成本的持续上升，还会使得城市建设的融资成本上升、债务负担加重。解决这些问题，一是进一步推进市场化改革，强化创新和创业支持，减少政府对微观经济活动的不合理管制和审批，打造更好的营商环境，强化对产权的法律保护，降低交易成本，使城市化形成的规模经济效应、分工细化效应和创业创新效应能够得到充分发挥，特别是要促进城市服务业的发展，从而增强城市经济的活力、竞争力和支撑力；二是加大人力资本投入，通过技术培训和职业教育等不断提高劳动力素质和质量，以此弥补人口红利下降的不足。三是要立足长远，研究完善中国的人口和计划生育政策，积极应对独生子女政策导致的老龄化过早加速提高产生的不利影响。

　　财新记者：农业转移人口市民化后享受均等的社会保障和公共服务，所带来的成本谁来承担？如何建立中央政府、地方政府、企业和个人的成本分担机制？

　　徐林：农业转移人口市民化对城市政府带来的最大负担就是义务教育、基本医疗、住房保障、社会保障等公共服务支出压力。解决这个问题，涉及到对现行财税体制和政府间事权划分的进一步完善。

　　从发达国家的经验看，中央政府应该更多承担那些福利外溢性较强的公共服务事权和支出，基础养老保障也应该尽快实现全国统筹，以有利于人口的合理流动；从财税体制改革看，有必要按照财力与事权相匹配的原则，建立地方政府的主体税种，并进一步完善中央政府和省级政府的转移支付体系，确定转移支付规模必须考虑各地吸纳外地人落户人数以及常住人口基本公共服务支出的需要。比如，中央政府对地方政府保障房建设的补助标准，就应该充分考虑人口流出地和流入地的区别，以及不同地区住房成本的差异。

　　从成本分担机制看，政府主要承担农业转移人口市民化在义务教育、就业服务、社会保障、保障性住房、市政设施等领域的公共成本；企业主要应落实支付合理的工资、必要的技能培训、交纳“五险一金”等职责；个人主要是承担城镇社会保险个人支出部分以及住房租购支出等。很多城市政府不愿意接纳农民工落户的主要原因，就是不愿意承担农民工落户后公共服务的支出成本，成本分担机制如果更加合理的话，可以减少城市政府对农业转移人口市民化的阻力和障碍。

　　财新记者：推进城镇化不可回避的问题是如何对待农民的土地。过去几年出现过农民在城镇化过程中失去土地、但又无法真正进入城市的案例，未来如何避免这种情况发生？下一步推进城镇化还需要土地管理制度的哪些改革？

　　徐林：土地管理制度如何适应城镇化发展是个重大问题，涉及对未来土地制度的改革和完善，对这个问题的看法也很不一样。我个人认为，城镇化过程中的土地问题有主要三个：

　　一是城镇建设的供地模式问题，考虑到目前城镇建设用地集约化程度偏低，为提高城镇建设用地的集约化程度，要在盘活城镇建设存量用地的基础上，在新增建设用地时进一步强化人均建设用地指标约束，并将城镇建设用地供给与城市常住人口规模或户籍人口规模的增长挂钩，开发区用地也应该考虑与产出强度挂钩，这是完善建设用地计划管理，提高城镇建设用地产出密度和人口密度的办法。

　　二是如何从农民手里拿地的问题。对此，2012年12月24日全国人大审议的土地管理法修正案草案，删除了现行法第47条中按照被征收土地的原用途给予补偿，以及土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍的内容，这将有利于在土地交易中保障农民的权益。此外，还要收缩政府征地范围，商业性经营开发用地，应该逐步退出征地范围。这可能会减少政府的土地收益，推高城市建设用地的成本，但会有利于土地的集约使用，农民的利益也可以得到更好的维护。

　　三是进城农民土地产权保护，以及宅基地和承包地的流转问题。城镇化减少农民后，应该有利于农业的规模化经营，并相应减少农村建设用地，但是，这需要对农村“两地”的确权和流转交易做出更好的制度安排，使得进城农民的“两地”能够在自愿基础上通过市场流转起来，一则通过流转提高农村土地的配置效率，并达到有效保护耕地、推进农业规模化经营的目的，二则逐步解决进城农民“两头占地”的问题。在满足城市建设用地、整合并盘活农村建设用地、加强耕地保护之间如何取得平衡，各地有一些探索和实践，值得在实践基础上提炼并推广。

城镇化重点是改革与完善体制机制

当前城镇化的重点是解决好已进城农民工的落户问题和社会权益问题，提高城镇化发展的质量

　　财新记者：从近期地方政府出台的推进城镇化具体措施看，地方政府的投资冲动依然强烈。城镇化过程中如何避免投资过热？

　　徐林：各方面对城镇化有着不一样的解读。房地产商看到的是房地产发展的机会，一些地方政府看到的是城市建设和大干快上的机会，是推动当地经济增长的机会，有的认为这是推动改革的良好契机。这些看法都有着各自不同的出发点或利益诉求。但是，新型城镇化的核心是农村转移劳动力的市民化，是围绕已经在城镇就业的农民工展开的，重点是如何进一步推动结构升级和加快体制机制改革完善步伐。

　　城镇化是经济发展和产业结构升级的结果。非农产业劳动生产率和附加值的持续提高，才是吸纳农村劳动力转移的经济支撑，这个过程也应该是农业劳动生产率不断提高的过程。中国劳动力富余程度的减弱，决定了未来城市化水平的提高更需要靠提高产业附加值来支撑，靠低成本劳动力发展非农产业并以此提高城镇化水平的老路，将难以为继。因此，要持续提高城市化水平，根本的还是要通过结构升级衍生出更多的非农产业就业机会，通过政府简政放权、加强法治和改善营商环境，不断降低交易成本，使城市规模经济形成的创业和创新机会得到高效实现，使城市成为真正的创业和创新平台，通过改革使转移就业的农民工和因就业改变而流动的人口能够成为就业所在地真正的城镇居民，而不是居无定所、妻离子散的流动就业大军。那种靠造城和投资推动的城镇化，最终可能成为缺乏产业支撑和人口聚集的空中楼阁，也不可能产生对经济增长的持续推动力。

　　如果未来城市建设用地的供给能够与单位面积的产出强度和人口密度挂钩，应该可以在一定程度上避免城镇建设投资过热。如果城市政府征地不像过去那么容易，政府得到的土地增值收益不像过去那么多，农民土地产权及其利益保护得更好，可用于造城的投资资金就不会那么充裕，政府和开发商的投资或许会更加理性，一些地方出现的空城和所谓“鬼城”也就不会那么多了。

　　财新记者：城镇化不可避免需要实施公共基础设施投资，其特点是融资期限长、资金量大、公益性项目多。如何解决资金来源问题？一些地方政府提出要拓宽融资渠道，支持各地组建城镇开发建设投融资平台。是否可能加重地方政府的债务负担？地方投融资体制需要什么样的配套改革？

　　徐林：随着城市人口和城市规模的扩大，城市基础设施的投资需求会持续增加，这是不可避免的。如何为城市基础设施提供可持续的融资渠道和工具，不仅涉及财税金融体制的完善，还涉及对地方政府债务的监管。

　　应该看到，城市基础设施具有一次性投入大，持续使用周期长等特点，建好了不仅当代人使用，子孙后代也会持续使用。通过债务融资开展投资建设、当代人和子孙后代共同承担还本付息成本，体现了基础设施建设、享用和成本分担的代际公平安排。由于我们制度上不允许地方政府特别是直接承担基础设施投资建设职责的市县政府直接举债或发行债券，很多地方都采用投融资平台公司的方式，从事基础设施项目融资、投资、建设和运营，通过平台实现了债务融资，是对现行制度的突破。

　　带来的问题是地方政府性债务不够透明，债务期限与项目收益回收期限不够匹配，短债长用的现象比较突出，在一定程度上孕育着流动性风险和债务风险。

　　解决这个问题，一是要理性规划城市空间和基础设施，面向现实和未来需求，科学规划、分步实施，以保持合理的城市建设投资和建设规模和节奏。

　　目前一些地方城市建成区面积过大、密度过低，导致基础设施建设摊子过大，甚至脱离实际过度超前，导致资源浪费和偿债压力，是难以持续的；

　　二是要完善财税体制，适当强化地方政府的财权和财力，增强地方政府履行公共服务职责的能力，使基层政府逐步摆脱吃饭财政的窘境；

　　三是改善金融服务，为城市基础设施建设融资提供期限更为匹配、成本更为低廉的债务融资工具，特别是包括政策性贷款、市政项目建设债券、项目收益债券、资产证券化等在内的多样化的债务融资工具，同时加强地方政府债务管理，强化债务透明度和市场约束机制，有效防范债务风险。

我个人认为，《预算法》的修订，应该考虑允许市县政府直接发行债券用于城市基础设施建设。这样做有利于使地方政府债务透明化，有利于规范融资渠道并降低融资成本，有利于建立并健全地方政府信用评级制度和债务管理制度，并强化市场化的政府债务约束机制，约束政府的投资建设行为。

　　财新记者：如何避免城镇化异化为地方政府的在城镇规模和产业方面的恶性竞争和无序扩张？

　　徐林：不同城市之间的竞争并不是中国特有的现象。但竞争演变成严重问题，可能是中国比较特殊的现象。防止这个问题的产生和蔓延，关键在于减少政府对微观经济活动的干预，规范地方政府在招商引资活动中在土地、税收等方面的不正当竞争行为，并严格按照全国主体功能区规划的要求布局产业，实施差别化的转移支付、产业布局和政府投资政策。

　　在城市群内部建立一个不同城市之间的分工协作和利益分享机制，也是有效避免恶性竞争的制度基础。我们在城镇化规划中，提出了建立健全城市群协调机制的设想，包括基础设施网络的统一规划布局、产业分工和利益分享、功能分区和利益补偿等制度建设。在长三角城市群地区，过去已经有过对重大问题开展协商协调的工作机制，这些尝试值得进一步深化并总结、提炼和推广。

　　财新记者：随着城镇化战略的提出，不少市场人士认为，这对房地产市场是利好。如何避免打着城镇化的旗号，从事新一轮房地产扩张？如何预防在城镇化加速过程中房价过快上升？

　　徐林：我国实施城镇化战略是在“十五”计划中提出的，重点是把农民从农业和农村转移出来。当前城镇化的重点是解决好已进城农民工的落户问题和社会权益问题，提高城镇化发展的质量。因此，我们可以看到，新型城镇化更多涉及的是改革问题。我理解这也是李克强总理特别强调要把改革红利与城镇化内需潜力结合起来的主要原因。

　　从房地产市场发展看，城镇化水平持续提高意味着城镇人口的增加，当然会产生对住房市场的新需求。但对政府而言，当然不愿意看到房地产价格过快上涨，因为这样会提高进城农民的住房门槛。解决这个问题，一是保持商品房开发的合理供给，以稳定房地产市场的供求关系平衡；二是将政府的工作重点放在满足进城农民工的普通住房需求特别是保障性住房需求，因为大多数农民的收入水平是难以支付完全市场化的住房价格和租金的。这相应需要对保障房的规划、投资、建设、运营、补贴等机制，进行进一步改革和完善。