徐林：城市群不是规划出来的（上）

朱业胜

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徐林：城市群不是规划出来的（上）

2013年05月13日 08:07 本文来源于 财新网

http://special.caixin.com/2013-05-14/100527451.html

财新记者 霍侃 于宁

　　新型城镇化，被许多人认为是未来十年中国经济社会发展最为重要的战略之一。中共十八大更是将城镇化视为实现经济结构战略性调整的重点，扩大内需的最大潜力所在。

　　方略既定，各级政府迅即行动，以求在争取政策、资源上抢占先机。中国城镇化之路已走过30余年，官方统计中以常住城镇人口占全国人口比例衡量的城镇化率，从1978年的17.9%提高至2012年的52.6%。地方政府在城镇化提速方面积累了丰富的经验：扩大城市规模、兴建工业园区、优惠招商引资。然而，这些真的应该是新型城镇化的真正内涵吗？

　　“新型城镇化是以人为核心的城镇化。”国务院总理李克强在全国“两会”后的记者会上如是定义。当前首要任务是，让已经进城的约2.6亿农民工中有愿望的人逐步融入城市。

　　“人的城镇化”牵涉到户籍、社会保障、公共服务、财政税收、土地管理、行政管理、政绩考核等多项制度性的改革，需要有能够协调多个部门的总体设计。由发改委牵头、14个部委参与的面向2020年的城镇化发展规划，正在研究制定之中，有望年内完成并颁布实施。

　　这并不是中国第一个城镇化发展规划。“十五”计划纲要首次提出把城镇化规划作为国家发展的十个重点专项规划之一。2001年8月，面向2001年至2005年的《“十五”城镇化发展重点专项规划》出台，提出要走“大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路”，防止人口过度聚集的“城市病”。

　　目前看来，资源、资金和人口仍然聚集在大城市，交通拥堵、环境恶化、房价畸高等“城市病”未能幸免，中小城市尤其是小城镇则仍然缺乏足够的吸引力。

　　面向未来十年的城镇化发展规划，既需要逐步化解已有的“城市病”，更需要走出真正能实现“人的城镇化”的新路子。

　　在新型城镇化推进中，如何避免出现一哄而上的“造城”运动和撤县（镇）设市？如何避免大量基建投资加重地方政府的债务负担？政府和市场分别扮演什么角色？如何避免因政府行政主导力量过强，而加剧公共资源分配的失衡？

　　带着诸多问题，财新记者近期专访国家发改委发展规划司司长徐林。在徐林的介绍中，可以看到有关部门在规划制定中已经意识到了政府和市场角色定位的重要性，“政府可以做顺势而为的事，但必须小心翼翼”。

城镇化任务

中国的城镇化率最终会稳定在70%-80%的水平

　　财新记者：由国家发改委牵头，财政部、国土资源部、住建部等十多个部委编制的《城镇化发展规划（2012-2020年）》，会提出哪些具体的城镇化方向和目标？会制定时间表吗？

　　徐林：我国是在“十五”计划首次提出实施城镇化战略的，当时，国家计委专门编制了“十五”城镇化专项规划。这次是第二次编制城镇化发展规划。

　　两年多前，国家发改委就开始会同国土资源部、住建部、财政部、公安部、民政部等14个部委，共同研究制定面向2020年的中国城镇化发展规划，组织开展了广泛调研，目前正在就规划涉及的难点问题展开深入探讨，并听取有关部门、地方政府、机构和专家的意见。

　　编制城镇化发展规划的出发点，是围绕提高城镇化发展质量的要求，以人的城镇化为核心，通过制度创新和改革，使进城务工农民能够在就业所在地落户并享受平等的基本公共服务，科学合理地引导中国城镇化布局和城镇体系的形成，最终实现工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步协调发展。

　　由于规划涉及诸多制度改革和创新，需要研究和协调的政策和改革措施比较复杂，何时完成规划编制工作，取决于对这些问题的解决方案是否能够形成一致。目前，我们一方面在加深对一些问题的研究，希望尽快就一些难点问题形成共识并找到解决办法；另一方面，还在广泛听取各方面的意见建议。坦率地说，这是我到国家发改委工作20多年来编制难度最大的一个规划，这不仅是因为社会各界对此有着很不一样的看法，还因为我们是在应对全球速度最快、涉及人口规模最大的城镇化过程。城镇化规划作为一个重要的公共政策，不仅在技术上要追求合理、符合规律，还需要在政治上形成共识，这是规划得以有效实施的基础和前提，但这也意味着需要时间。

　　尽管如此，我们的目标是要在今年完成规划编制工作并颁布实施。

　　财新记者：国家统计局的数据显示，中国城镇化率已经从1978年的18%上升到2012年的52.57%，平均每年提高约1个百分点。但不少研究者认为，52.57%只是名义的城镇化率，实际城镇化率被高估了。应当如何衡量实际城镇化水平？除了看“城镇常住人口占总人口的比例”，还应该看哪些指标？从目前实际城镇化率水平看，未来还有多大提高的空间？

　　徐林：按照现行统计方法，2012年底城镇常住人口占总人口的比率为52.57%。由于仍实行城乡分割的户口管理体制，仍有2亿多进城农民工不能落户并享受城镇户籍居民能够享受的公共服务。因此，有人认为按常住人口计算城镇化率高估了中国城镇化水平。如果按城镇户籍人口计算，我们城镇人口占总人口的比例在35%左右。正因为如此，如何使目前已经在城镇就业居住的2亿多农民工及其随迁家属“市民化”，是中国未来城镇化的一大重要、艰难却又必须完成的任务。

　　中国城镇化的动力主要由以下三个因素决定：

　　一是中国城乡居民的人均收入差距还很大，城镇居民人均收入是农村居民人均收入的3.1倍；

　　二是农业劳动生产率与非农产业劳动生产率的差距也十分明显；

　　三是产业结构进一步升级、分工进一步细化导致的非农产业规模扩大、附加值提高和产业进一步聚集。这决定了未来中国农业剩余劳动力还会继续向非农产业转移就业，以获得更高的收入，人口也会随着产业聚集进一步高密度聚集，这是中国城镇化的动力所在。

　　通过国际比较我们看到，西方发达国家的城镇化率都在80%以上，有的甚至超过90%，发展中国家中的委内瑞拉、巴西等也已经超过80%，中国目前的城镇化水平与全球平均水平大致相当。考虑到未来中国农业必须走规模化经营提高劳动生产率的道路，不需要那么多的农业劳动力来从事农业生产，我认为中国的城镇化率最终会稳定在70%-80%的水平，完成这一过程可能还需要20年以上的时间。

城镇化如何提高质量

一个更加公开、透明、民主的公共资源分配体制，可能更有利于形成合理的城市规模结构

　　财新记者：2012年底召开的中央经济工作会议强调着力提高城镇化质量。中国的城镇化走到今天，在质量方面还存在哪些问题？提高城镇化质量的关键是什么？

　　徐林：从宏观面看，中国城镇化存在的突出问题有四个：

　　一是城镇占地面积过大，土地集约化使用程度不高。目前，全国城镇建成区每平方公里人口密度只有7000多人，与十年前相比有所下降。中国目前城镇建成区人均建设用地大约为150平方米左右，新增城镇建设用地快于城镇人口增加。有专家说中国土地城镇化快于人口城镇化，指的就是这一现象。

　　二是城市和城镇的空间分布与资源环境承载力之间的矛盾加大，城市规模的扩大往往与环境恶化相伴随，特别是与水资源承载力的矛盾日益加剧，导致地下水超采严重，“城市病”现象越来越严重，城市可持续发展面临的压力和挑战越来越大；

　　三是城镇化作为一个自然的历史过程，其正常进展受到现行城乡分割体制的阻碍，这也是中国城镇化水平与工业化水平不相适应的主要原因。

　　四是受现行体制的影响，不同规模城市之间发展的协调性较差，首位城市与其他城市和城镇之间的差距较大，人口过于向首位城市集中，加剧了一些特大城市的“城市病”。

　　从微观层面看，可能还涉及城市管理、城市规划、土地管理、城市公共交通、城市建筑设计、城市建筑技术、历史文化保护、城市经济活力、城市营商环境等诸多问题。

　　解决这些矛盾和问题，关键是要通过改革完善体制，推动户籍与人口管理、土地管理、行政管理和财税金融等领域的改革，使更多进城就业的农民工能够根据自己的意愿在城镇落户并享受城市居民的公共服务，城镇的空间分布和规模结构更加合理，城镇发展的资源消耗更加集约，农民在土地的财产权益得到更好保护，进城农民的承包地和建设用地产权的流转和交易更加市场化，使城市的行政管理体制更加精简和高效。

　　在发挥市场主导作用的同时，发挥好政府的引导作用，使中国工业化与城镇化进程更加协调，城市的空间分布和城市规模结构更加合理，城市可持续发展的能力得到提高。

　　财新记者：在城市布局方面，这些年大城市不断膨胀，甚至交通、环境不堪重负，同时，中小城市尤其是城镇的发展动力似乎不足。如何构建更加科学合理的城市布局？

　　徐林：这是一个在学术界和城市规划领域有广泛争议的问题。到底是大城市好还是中小城市或小城镇好，有很不一样的看法。大多数人都看到城市规模过大带来的问题，因此主张控制特大城市的发展，这在很多国家有过尝试。令人遗憾的是，限制大城市扩张的努力收效甚微。

　　我国即便有严格的户口管制，也没能控制住特大城市的扩张，人口过千万的城市数量还在不断增长，规模在不断扩大，有学者甚至认为会出现4000万到5000万人口的超大城市。站在自由市场机制的角度看，这是因为城市随着规模扩大，不同领域的规模经济就越容易产生，分工就更加细化和专业化，聚集效率和市场效率往往也更高，创业、创新和就业的空间也更大，对经济活动和流动人口就更有吸引力，这是大城市扩张难以得到控制的市场原因。

　　值得关注的是，在中国大城市的过度扩张可能还存在某种独有的体制性因素。中国公共资源的配置主要是行政权力主导的，城市具有不同的行政等级，这决定了公共资源首先重点配置在首都、直辖市和省会城市等行政等级更高的城市，这些城市构成了中国的“首位城市”，再往下分配的公共资源十分有限，这使得中国的“首位城市”更容易得到发展，公共服务设施和水平也更高，其他城市与首位城市之间的差距反而更大。从这个角度看，一个更加公开、透明、民主的公共资源分配体制，可能更有利于形成合理的城市规模结构。

市场力量与政府作用

政府可以做一些顺势而为的事，但必须小心翼翼

　　财新记者：国务院提出的“三纵两横布局的城市群”将如何改善城市布局？

　　徐林：城市群的发展和壮大是世界各国城市化过程中表现出的主体形态，在中国也不会是例外。国务院颁布的《全国主体功能区规划》，在对全国不同地区资源环境承载力进行全面分析的基础上，参照现有分布格局和未来走势，提出了“三纵两横”的城市化空间格局,并不是城市群的概念。但这些城市化地区将是未来中国城市群分布的主要地区。城市集群发展，可以较少的国土空间，聚集大量的产出和人口，有着极高的空间产出强度和人口聚集密度，这主要是市场主导的结果，政府基础设施网络的规划和布局，也起着一定的引导和支撑作用。

　　中国目前城市群特征比较明显的是长三角、珠三角和京津冀地区城市群，这三大城市群以2.8%的国土面积，承载了全国18%的城镇人口，生产了全国36.1%的GDP。但这三大城市群与东京大阪城市群、首尔城市圈、美国东北部城市群、伦敦城市群等世界主要城市群相比，在单位国土面积产出强度和人口聚集密度方面，还存在一定差距。国内其他地区城市群的发育总体还处在初级阶段。

　　考虑到中国土地资源短缺、人口规模大等国情，我们未来城市化的格局，必须走集约利用土地的道路，城市群的发展更可能成为中国未来城镇化的主体形态。考虑到城市群的最终形成主要是市场力量主导的，受城市之间经济联系的紧密程度左右，我们在城镇化规划研究过程中，虽然对中国未来城市群的发展进行了展望，但没有作为规划正文进行描述,因为城市群的形成主要还是市场主导经济和产业布局的结果,并不是政府规划的结果.

　　财新记者：在城市群形成的过程中，政府发挥的是什么作用？

　　徐林：一个地区能否成为城市群，除了资源环境承载力作为基础条件外，更重要的是由产业布局和人口分布的密集度，以及城市之间的分工协作关系决定的，我们不敢对未来的城市群发展进行规划，因为未来发展条件或技术发生变化，可能导致产业布局或人口流向发生变化，并最终导致政府规划的城市群难以形成城市群。

　　我个人的看法是，城市群不是规划出来的，更不是人为划定的，而是市场力量和技术力量推动形成的。作为规划者，我们有时很难看清十年特别是二十年以后的事情，一些新技术的出现与应用，如何改变未来产业、人口和城市的空间布局，也有一些难以判断的结果。在这个过程中，政府可以做一些顺势而为的事，但必须小心翼翼。

　　政府可以通过合理的预期和基础设施网络布局，促成城市群内部城市和城镇通过现代交通网络和信息网络的连接，形成分工协作、功能互补、相互促进的发展格局，并适当疏散大城市和特大城市的部分功能，缓解单个城市过大带来的城市病压力。

　　财新记者：大中小城市及城镇之间教育、医疗资源分布不均衡，更多人涌向大城市，如何从制度上引导城市合理布局？上级城市管理县级城市的城市行政管理体制如何改革？

　　徐林：不同城市之间公共服务能力和水平的差距，是影响人口流向的一个重要原因。但是，大城市规模经济促成的专业分工细化和相应产生的就业机会，是吸纳人口流入的主要原因，毕竟人口流动首先追随的是就业机会或更高的收入。然而，这并不意味着政府可以毫无作为，政府为了引导城镇人口在不同规模城市之间的合理分布，至少可以在公共资源的配置方面，适当向中小城市倾斜，特别是城市群地区的中小城市倾斜，从而缩小中小城市与大城市之间在教育、医疗等公共服务能力方面的差距，增强中小城市的吸引力。

　　在美国，我们经常看到，一个大学往往就能支撑一个小城市或城镇的发展，而我们的大学特别是名牌大学，很少有在中小城市的。这在很大程度上也是因为中国中小城市与大城市在各方面差距过大决定的。

　　政府可以通过进一步改善中小城市交通条件及公共服务设施，并在产业布局方面做出适当的调整，引导生产要素更多地在中小城市聚集和布局，形成更合理的城市规模结构。但是，这需要处理好市场与政府的关系，政府引导失误也会造成不必要的资源浪费，我们过去的“三线”企业布局有过惨重的教训，规划专家们要把握好这一点具有相当难度。

　　从行政管理体制的角度看，目前中国的城市行政等级制度，以及建立在等级制度基础上的公共资源分配机制，可能是不利于形成合理城市规模结构的一个制度原因，未来赋予城市更大自治权和管理权，并对财税制度实施必要调整，在此基础上逐步取消城市的行政级别，或许是改革的方向之一，这是一个值得深入探索的问题。　

chen_liu

是说：还是可能向大城市集中？

木暮

首先看好城镇化建设配套公共服务和设施建设等直接受益的公司，然后是城镇化一段时间后市民增加带来的消费娱乐方面需求增加而受益的公司