社保基金为何大案频发 管理是否存在缺陷

Martin

【2006.08.10 16:07】 来源:南方周末


　　截至去年底，中国各项社保基金规模已超过1.8万亿元。每一个基金的缴纳者只知道社保基金管理中心在管理自己的“保命钱”，却很难知道这笔钱是如何被管理的。事实上，“泛行政化”的社保基金运作和管理机制本身就值得关注。

　　7月底，多起涉案金额巨大的社保基金被挪用案件经媒体披露，公共基金管理问题再次成为舆论焦点。

　　“保命钱”被挪用，这已经不是第一次发生。早在2004年3月，山西省太原市中级人民法院就宣判了一起涉案数额巨大的社保基金挪用诈骗案。几名被告人共挪用社保基金7659万元，金融诈骗涉案金额近1.8亿元。2002年9月，因诈骗农村社会养老保险金2000万元，原海南达龙实业有限公司总经理龙泉润被判处死刑。今年5月，河北省电力公司社保中心原基金管理员秦援非挪用3817万元社保基金炒股票，被廊坊市中级法院以挪用公款罪一审判处有期徒刑15年。

　　统计显示，在1986年至1997年间，全国有上百亿元社会保险基金被违规动用。据不完全统计，1998年以来，全国清理回收挤占挪用基金160多亿元，至2005年底，还有10亿元没有回收入账。截至“十五”期间，劳动和社保障部接到挤占挪用基金举报案件96件。

　　此类案件频频发生，社保基金运作及管理机制是否存在缺陷？

　　1993年，国务院曾发布《企业职工养老保险基金管理规定》(国务院令第117号)，其中允许各级社保管理机构对历年滚存结余的养老保险基金，在保证各项离退休费用正常开支6个月之需、留足必要周转金的情况下，运用一部分结余基金增值。

　　117号文对社保基金增值保值的方式作了明确规定：一是购买国库券以及国家银行发行的债券；二是委托国家银行、国家信托投资公司放款。除此之外，“各级社会保险管理机构不得经办放款业务，不得经商、办企业和购买各种股票，也不得为各类经济活动作经济担保。”

　　然而，1990年代初，全国上下处于令人振奋的投资热潮中。地方社保基金管理机构也难免蠢蠢欲动，更被投机商人推波助澜。对于117号文中允许投资的规定如获至宝，而对其中的禁止条例要么视而不见，要么暗渡陈仓。

　　据了解，当时有相当多地方的社保基金运作都是通过地方劳动局下属的社会保险公司，以多种形式投资，投资项目既有委托国家银行或国家信托投资公司放款，亦有社保实业公司对外合作经商办企业。经过层层控股，和复杂的补充协议，资金往往流向了房地产和股市等高风险领域。

　　仅仅一年，各地社保基金竞相投资的混乱场面愈演愈烈，危机四伏。1994年，当时的劳动部、财政部联合发布《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》，明令禁止社保基金“在境内外进行其他直接投资和各种形式的委托投资”，以“刹车令”的形式叫停投资。

　　1996年4月，国务院办公厅又发明传电报———《关于一些地区挤占挪用社会保险基金等问题的通报》，重申社保基金结余“主要用于购买国家债券”，“仍有结余的应按规定存入银行专户，不得用于其他任何形式的投资”。直到1998年，各地社保基金的违规投资才基本停止。当年，国家劳动和社会保障部成立，同期组建社保基金监督司，对前几年的历史旧账进行全面清理与回收。

　　尽管经过大规模的整顿和清理，时至今日，挪用、盗用社保基金的大案仍时有发生。究其根源，与社保基金的管理架构错位密切相关。

　　目前，每个人的社保基金都由当地的社保基金管理中心代为管理。各级管理中心的归口管理单位为劳动和社会保障部社会保险事业管理中心。该中心是劳动和社会保障部直属事业单位。各地管理中心目前大都也为事业单位编制。而这些大大小小的管理中心却承担相当多的行政职能，与政府有着千思万缕的联系，有的甚至就是政府的一个部门。

　　这种“泛行政化”的制度设计，在没有法人资产和独立的经济利益约束下，不能独立承担民事责任的社保基金管理中心很难建立起有效的监督管理机制、规范的会计审计、信息披露制度和风险防范机制，即使有健全的法律法规也极易成为美丽的陪衬。

　　既不是独立的金融企业，也不是政府机构，社保基金管理中心这一政府直属事业单位的面孔，使其既难以保障社保基金所有者的权益，又因缺乏监管而不具备承担金融风险的能力。而在实际运作中，社保基金的所有者———每一个社保基金的缴纳者始终无法拥有真正意义上的管理和监督权。因此，社保基金在地方或部门利益的驱使下，常常会被当作“准”政府资金支配使用。

　　地方政府与各类资金的关系一直是中央政府极为重视的事情。以前极易发生的地方财政资金被挤占、贪污和挪用现象，由于实现了国库收支两条线的管理有了相当的改观。在会计常识中，管钱的不能管账，管账的不能摸钱，这是最基本的一条准则，而社保基金管理中心尽管有种种规定，但实际上难脱钱账一手抓之嫌。事实上，规范社保基金管理的《社会保险基金监督管理条例》仍在起草制定之中，对于社保基金监管的法律依据亦嫌不足。

　　最新消息表明，劳动和社会保障部将协同财政部、国家审计署、国家税务总局等部门全力加强社保基金监管，“收好、管好、用好每一分钱”。目前对部分省市违规使用社保基金的情况进行专项审计的工作已在紧锣密鼓的部署之中。同期，国家审计署审计长李金华也表示，今后审计部门将把老百姓关心的医疗、养老保险作为审计的重点。